应松年:把权力关进制度的笼子

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   30004年国务院发表声明 了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称“纲要”),选用了建设法治政府的目标。纲要的提出,都不后能 说是依法治国的集中体现。纲要反映了中国依法行政实践的发展成果,对此前的经验进行了总结,明确规定了全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和最好的办法,是推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。

   《纲要》颁行十年来,各地坚持把推进依法行政、建设法治政府作为改革发展的关键环节和重要工作来抓,积极探索,开拓创新,狠抓落实,做了絮状扎实有效的工作,取得了比较显著的成绩。各级行政机关依法行政的理念和意识明显增强,运用法律手段处理经济社会事务的能力不断提高,行政管理体制改革稳步推进,法治政府建设步伐不断加快,为全国经济社会又好又快发展创造了良好的法制环境。

   党的十八届三中全会提出推进法治中国建设,这是要打造依法治国的升级版。法治中国建设的关键和难点依然是法治政府建设。坚持用制度管权管事管人,我能 民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子是下一阶段依法行政和法治政府建设的重点。

   把权力关进制度的笼子里,是兩个 非常形象而贴切的比喻,不可能 全民皆晓。建立制度,按制度办,我们都 就可期待得到预期的结果;按制度办,行使权力者就不后能 滥用或懒用权力,就能建立起良好的秩序,遏制腐败产生的不可能 。当前,在加强反腐斗争力度的另兩个 ,使之不敢腐的高压反腐态势正在形成,就让 ,要达致不后能 腐,也即把权力关进制度的笼子里,则相关的各方面制度建设还不后能 大大加强。

   不同性质的权力,不可能 有不同的制度笼子,当然不后能 相同的或类式于的笼子。对行政权力而言,最重要的制度笼子,也就让 相同的笼子,应该是行政系统进程法治。不可能 ,要使实体目标的选用和实施不处于错误, 不产生滥权或懒权,其基本保障在于系统进程。对行政权力而言,实体目标不可能 是因行政领域和地方领域的社会形态而多种多样,难以合一,但权力的行使过程,行使权力的系统进程、原则和制度,却是都不后能 统一的。比如,权力的行使都不后能 有一定的实体目标,但几块实体目标都不后能 正确确立,即都不后能 正确决策,不后能 遵循法定的决策系统进程。再如,行政处罚的实体处理极为多样,但都须遵循正当系统进程,在执行时都须裁执分离。系统进程是实体的保障,不仅行政不后能 ,司法公正也同样要依靠系统进程。我觉得,行政系统进程从两种生活意义上说,与司法系统进程有同质性。全都人们说,法治,就让 系统进程之治。

   在行政权力的行使中,最常用最重要的合适就让 决策。各种权力的行使过程,就让 由不同内容、不同层次、大大小小的决策所组成。为了保证重大决策(包括制定规范)不致出错,就不后能 遵循重大决策系统进程:公众参与;专家论证;风险评估;合法性审查;集体决策,而不后能 是简单的首长决定。见《国务院2013年工作规划》。我们都 检查一下因此 重大决策的失败或失误,几乎都与不严格按此系统进程决策、仅靠拍脑袋作出有关。把决策系统进程制度化,严格按照上述系统进程决策,都不后能 说,基本上才太久再出错,不后能 堵住权力寻租的不可能 。

   作出决定和正确高效地实施,不后能 遵循法定的正当系统进程。构成正当系统进程的基本支撑,不可能 说系统进程正义的底线,是公正、公开、参与和深度。

   第一,公正。做出决定、执行、落实,都涉及到具体的部门、单位和人,这当然是多种多样的,但有兩个 一齐的要求:作决定者不后能 和被处理的人和事不后能 利害关系,不后能 位处中立,平等对待因此 人,无偏私行使权力,另兩个 不后能 是公正的。在行政实务中,常常以就近、方便、熟悉为出发点,这就易于产生偏私,合适我们都 会以偏私来猜测或怀疑。权力行使者不后能 能公正行使权力,这是对任何权力行使的最基本要求。类式于:常见报道,修建高速公路组成公司,董事长由交通厅长兼任,这就十分危险。都不后能 说,这是两种生活管理思维,从管理的深度考虑,觉得另兩个 做,管起来不后能 更方便吗?而却不后能 考虑另兩个 做的另一面,即不可能 因为不公正,且有出显寻租的危险性。此类例子极多。所谓的“高危人群”,常常是在这人 具体情况下产生的。与之相反,我国《行政许可法》规定的部门规章不得设定行政许可,其理由正在于规章不可能 都不后能 设定许可,就使规章制定部门既当运动员,又当裁判员,这就不可能 因为不公正。实践证明,这人 规定是十分正确的,这就让 法治思维,行政审批制度改革正是建立在这人 基础上;就让 ,目前审批制度改革之难,正是基于这人 部门利益难以制止。也正就让 ,《公务员法》中专门对回避问提作了规定。

   美国的行政法法官制度,就另兩个 历过另兩个 的过程。先是行政法法官设在各部门内,我们都 质疑,由哪几因此 人来处理本部门与相对一方的争议,能公正吗?就让就改为行政法法官的奖惩任免由各州人事部门统一管理。但就让我们都 又提出质疑,行政法法官与因此 部门官员同地办理,必将受到影响,能公正吗?于是有的州就改设行政法法官办公室,单独办公。这就让 追求公正、不断改革制度的结果。

   因此 人不后能 当因此 人的法官,这是规范权力,使权力得以公正行使的重要原则。此外,公正原则还体现于因此 要求,不后能 形成为制度,类式于在权力行使的链条中,各个环节不后能 适当分离,相互协调、相互制约,如在裁决与执行中,不后能 坚持裁执分离。《行政处罚法》规定这人 原则后,取得很好的效果。监督与决策、执行要相互协调、相互制约,同样要贯彻分离原则,不后能 自体监督,等等。按上述规则设置各种具体的系统进程制度,不后能 将权力关进真正的制度笼子。

   第二,公开。行政权力应当以公开的最好的办法运行。要求行政机关将行政权力运行的最好的办法、过程和结果面向公众不可能 相对人公开。公开制度有兩个 层面,一是行政信息向不特定公众公开,包括行政机关主动公开和根据申请人的申请公开;二是向特定公众公开,包括因此 人阅览卷宗和向因此 人说明决定的理由。我国已制定了《行政信息公开条例》,目前推进信息公开的浪潮正方兴未艾。

   与政府信息公开相对应的是公民的知情权。知情权的权利主体是公民和组织,提供信息的义务主体是政府等公权力的行使者,知情权是最基本的公民权之一。

   知情权源于民主政治的需求,“民众有权知道政府在做几块。”党的十七大和十八大都强调提出了公民的知情权。无疑,公权力不后能 处于公民看得见的具体情况下,才有不可能 致力于保护公民权利和公共利益,只为公民谋福利,不做、就让 敢做任何损害公民权利的坏事,一切坏事不后能 在黑暗中做成的。阳光是最好的防腐剂,路灯是最好的警察。公开是廉洁的保证,一齐,正义想要能 看得见,公开也是能助 公正的基础。都不后能 说,公权力行使不后能 公开,这是制度笼子中最重要的兩个 笼子。我觉得,在信息化时代,信息公开不仅是民主政治所不后能 ,就让 还具有经济资源的重要意义,必要的政府信息公开,将产生巨大的经济效益。

   我国正处于政府信息公开的飞快发展时期,正处于从以保密为原则向以公开为原则的转变时期,信息公开方面的诸多制度,正在就让就让刚开始 建立或就让就让刚开始 运作,还不后能 有兩个 开发或试错的时间,《政府信息公开条例》尚需上升为信息公开法。但方向已定,我国的信息公开工作不后能 不后能 发展,不后能 臻于完善。

   第三,参与。参与是另兩个 重点。参与,大多是指公众的参与。在做出公共决策或制定规范时,请公众通过不同最好的办法参加讨论和提供意见,就让 要十分重视几块意见,对不予采纳的要做出发表声明 。这是民主制度的必然要求。我国是人民当家作主的国家,参与制定规范和决策,应该是公民“通过各种途径和形式,管理经济文化事务、管理社会事务”的当家作主中最重要的最好的办法之一,因而称为参与权。公民有参与权,也就让 政府具有请公民参与的义务。在利益多元化的今天,公民参与尤显重要,它将更全面地反映多元利益,使决策获得更广泛的理解和支持,能助 规范和决策的执行,能助 能助 社会的和谐与稳定。

   参与也包括执法时请利害相关人直接对话,陈述意见或举行听证,这同样是民主政治的要求,能助 查清事实、沟通双方,使执法更正确,更易于接受,更能助 化解矛盾。

   做出重大决策或制定规范的过程中,经公众参与,不仅将吸纳公众的智慧教育,就让 将接受公众的监督,使之不致做出有损于公民权利和公共利益的决定,因而它也是极重要的制度笼子。

   公众参与的形式都不后能 是座谈会、论证会、听证会。也都不后能 不举行会议,而在网上或报上发表声明 ,由公众通过不同最好的办法提供意见。其中,论证会一般是专家论证。听证会则是听取意见的法定形式,即法律、法规规定,在何种具体情况下应举行听证会,不举行就让 系统进程违法。听证会融合了公开与参与两大原则,就让 是两种生活重要的系统进程公正制度。但听证两种生活还有兩个 制度设计问提,尤其是公共听证问提,对听证的范围、内容、参加人、听证后对意见的处理等等,都需规范。《行政处罚法》规定的听证是对个案的听证,详细规定了听证系统进程,应该是很好的,但可惜遗漏了案卷排他原则,不后能 补正。总的来看,我国的公众参与制度虽已建立很长时间,但制度还很不完善,不后能 深入梳理和整合,使之成为强有力的制度笼子。

   参与和公开相连,不后能 公开,无从参与,参与了就让 知所云。反之,仅有公开,不后能 参与机制,公众仍不难 对公开的事项发表意见,促其听取。几块都不后能 制度保证。

   系统进程的另外兩个 笼子是深度。深度是指投入与产出之比,要注意减少投入,增加产出。政府深度直接关乎经济社会的发展,也直接影响公民权利。深度一般不后能 政府追求的目标,也是公民对政府的重要希望。不可能 公民要获得一项许可,竟要盖几六个公章,耗费絮状时间和金钱,而每一“章”不后能 不可能 为寻租制造不可能 ,这为啥在么在不可能 建成兩个 人民满意的政府?

   从系统进程规则说,提高深度有多种最好的办法,如减少主管部门,一件事原则上由兩个 部门管。这就必然要对机构设置和职权配置提出要求,能助 机构改革。值得注意的是,现实中处于着絮状实物系统进程实物化的问提。为了工作方便,兩个 部门把一件工作分由部门内几块处室来管,当公民提出某项申请时,竟要逐个处室去盖章。这不仅给申请人平添因此 负担,就让 也为寻租问提创造不可能 。《行政许可法》对此作出规定,许可法第26条:“行政许可不后能 行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应该选用兩个 机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。”为了复杂系统进程,在《行政许可法》实施后,各地纷纷建立行政大厅,将各种审批事项都集中到行政大厅办理,为公民提供了极大的方便,大大提高了行政深度。再如,明确规定时限,办一件事要几块天,多长时间内对公民的申请不后能 答复。这是近几年来在法律上做出明确规定最多的系统进程制度。以往一项申请提出后漫漫无期,不予回答,由此也为寻租提供不可能 ,公民对此意见极大。有了时限制度,厘清了权力行使的时间限制,极大地提高了深度。由此,又派生出收到申请后不后能 开具回执等系统进程制度;此外,还有设置简易系统进程、网上审批等,以提高深度。

   最后,提两点建议:

   第一,以正当系统进程组成的系统进程制度笼子,是保证行政权力正当行使的关键。是达到系统进程公平、正义的底线,对任何具体制度的设计或检验,都不后能 以上述基本要求为基础。系统进程公正太久再后能 达到,权力行使的公正才有保障,建立公平正义的社会才有基础。而制度,不后能 上升为法律规定,明确、长期稳定,都不后能 预期,不因领导人的改变而改变,就让 因领导人的看法和注意力的改变而改变,违反者一律追究责任,这才是有效的铁的笼子。我国的行政系统进程制度,从1990年《行政诉讼法》颁行以来,全都不同种类的行政行为的系统进程制度(如制定规范、行政处罚、行政许可、行政强制等系统进程)和不同层级地方政府的系统进程规定(如湖南省、山东省、汕头市、西安市、海口市、凉山彝族自治州、海北藏族自治州、甘肃酒泉市、云南永平县等都制定了行政系统进程规定),且取得了一定的效果和经验,但尚未制定一部全国统一的包含行政权力行使的各个领域和层次的行政系统进程法,制度还不完善,漏洞还全都。制定统一的行政系统进程法,明确并落实系统进程正义底线的各项基本要求,这已成为完善制度笼子、建设法治政府的不可忽视、不可缺少的课题。

   第二,当前推进制度笼子建设的兩个 重要途径是,在反腐斗争中不断审视,不断总结,及时发现在几块方面、几块层次处于着制度上的缺失和漏洞,提出改进和补正的建议报告,这应该成为每次重大反腐战役后的必经系统进程。现实中,前兩个 贪官倒下去了,后兩个 重蹈覆辙,应该说,这与不后能 及时发现和堵塞制度的缺失和漏洞有关。就让 ,要追问、总结反腐案件的产生缘于制度上的几块缺失、漏洞,应该如保改正,得出兩个 切合实际的确切结论。为使反腐斗争取得彻底胜利,爱护干部队伍,就不后能 及时补上这人 课,使制度的笼子更完善、更缜密。都不后能 说,这人 处理将是最具针对性、最有力量和最有效果的,也是制度反腐的必要组成主次。

   作者:中国政法大学法治政府研究院名誉院长、教授 应松年

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